6月15日，交通運輸部、國家發(fā)改委、財政部三部委印發(fā)《全面推廣高速公路差異化收費實施方案》（以下簡稱《方案》），《方案》將此前在多省試點的高速公路差異化收費方式推廣至全國。
2021年兩會政府工作報告中提出“全面推廣高速公路差異化收費”的任務(wù)，《方案》則是對這一既定目標的落地，《方案》中提出全面推廣高速公路差異化收費，持續(xù)提升高速公路網(wǎng)通行效率，降低高速公路出行成本，促進物流業(yè)降本增效，讓社會公眾更多分享高速公路改革發(fā)展的紅利。
在試點省份的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，《方案》提出了分路段、分車型（類）、分時段、分出入口、分方向、分支付方式六種差異化收費模式。在保障措施中，《方案》提出要“堅持以現(xiàn)行收費標準為基礎(chǔ)、差異化下浮的原則”，在一些經(jīng)營性收費公路收費標準改革中也要求以“現(xiàn)有政府定價收費標準為上限”。
高速公路差異化收費是一項從2016年開始由山西省“先行先試”再逐漸推廣至全國的收費公路管理方式，其初衷在于推動物流的降本增效，至2019年年中，這一政策已經(jīng)在全國27個省份落地，基本完成“全國推廣”。
在公路政策相關(guān)研究者看來，《方案》更像是對此前一階段差異化收費的一次經(jīng)驗匯總，與差異化收費政策的全國推廣比較，而真正應(yīng)該關(guān)注的是收費公路的收費標準和標準制定方式的改革?！斗桨浮分刑岢?，“要著力推進收費公路制度和管理服務(wù)創(chuàng)新，強化聯(lián)網(wǎng)收費系統(tǒng)技術(shù)支撐，探索建立收費標準動態(tài)調(diào)整機制，簡化審批流程，強化政策引導(dǎo)，不斷優(yōu)化完善高速公路差異化收費長效機制”，此外還提及部分“選擇部分經(jīng)營性收費高速公路開展通行費定價方式改革試點將現(xiàn)行政府定價調(diào)整為指導(dǎo)價……賦予高速公路經(jīng)營管理單位一定的定價自主權(quán)?！?/span>
從試點到推廣
“高速公路差異化收費”首次出現(xiàn)在政策視野中是2016年《交通運輸部關(guān)于推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 促進物流業(yè)“降本增效”的若干意見》，該意見中提出“探索高速公路分時段差異化收費政策”。
長期從事收費公路政策領(lǐng)域研究的專家徐麗對經(jīng)濟觀察報表示，彼時提出“高速公路差異化收費”的政策初衷是響應(yīng)國家對于進一步降低公路物流成本的要求。
“差異化收費最早是山西省的做法，當時，山西省主動將幾條車流量比較少的高速路收費價格降了一半，吸引到了一些跑普通路的車輛，車流量上來了，感覺效果還不錯，就基于此開始了全國推廣”，徐麗說。
2017年開始，交通運輸部在山西、河南等四個省份開始試點高速公路差異化收費政策。交通運輸部提交的一份《關(guān)于關(guān)于提供降成本優(yōu)秀案例的函》中詳細介紹了山西省兩輪高速公路差異化收費政策的情況。
第一輪在2015-2016年，以三減兩免等政策為基準，從2017年開始，山西省推進了一輪新的“差異化收費政策”。
后一輪政策主要包括集中連片貧困區(qū)精準優(yōu)惠、遞遠遞減階梯優(yōu)惠、集裝箱及廂式貨車優(yōu)惠、貨車ETC卡再優(yōu)惠、分時段優(yōu)惠、客運班車包繳優(yōu)惠，《方案》中涉及的分區(qū)域、分時段、分路段、分車型、分支付方式等差異化區(qū)隔在山西省的試點中均已采用。
上述案例總中提及，2017年10月1日實施之日至2018年3月底，全省共有651.6萬輛貨車享受優(yōu)惠政策，減免通行費3.13億元，占同期高速公路貨車收入76.54億元的3.93%，平均每輛貨車享受優(yōu)惠金額47.97元。
案例認為“優(yōu)惠政策既降低了汽運物流成本，又實現(xiàn)了高速公路差異化收費工作的可持續(xù)發(fā)展，達到了促進物流業(yè)降本增效、不擴大收費公路項目債務(wù)負擔的效果”。
政策方向
至2019年年中，全國有28個省份推進了高速公路差異化收費政策。
上述山西案例顯示，差異化收費政策的主要方向針對貨運，政策目標在降低物流成本，少收多少通行費是實踐中一個重要的評估維度。由于既定的政策目標，各省份推動高速公路差異化收費政策普遍針對公路貨運，并普遍以局部路線或車型“打折降價”為措施。
徐麗表示，認為從幾年的實踐來看，很多省都取得了很好的效果。其中，包括對特殊貧困地區(qū)加大優(yōu)惠力度、遞遠遞減、對特定車型和路段進行優(yōu)惠等差異化的政策的實施，實現(xiàn)了交通量與通行收入雙雙增加的良好效果。但是，總體來看，各地的差異化政策都選擇了局部路段或車型“打折降價”的方式，而不是從促進全路網(wǎng)交通量更加均衡、合理吸引更多車輛使用高速公路的角度，“有升有降”的進行差異化。
徐麗認為，要正確理解“降低物流成本”的概念，即一是應(yīng)該是降低全社會的物流成本而不是一輛車的通行費；二是手段是改革和更合理的收費，差異化不等于降價，而是動態(tài)的有差異的收費標準；三是全社會物流成本是綜合成本，既包括通行費也包括油費、安全性、時間成本、管理倉儲費等，降低流量小的路段收費標準與提高擁堵路段的收費標準都可以通過提高高速公路的通行效率和安全可靠性降低物流的綜合成本。不是只有簡單的打折降價就是降低物流費用，在擁堵路段或者重要的煤炭運輸通道上的打折降價可能還會提高全社會的物流成本。
在徐麗看來，不應(yīng)該僅僅用打幾折來作為衡量差異化效果的評估指標，最核心的指標應(yīng)該是高速公路網(wǎng)的整體交通量是否由較為明顯的增長。
此次《方案》中也提及要“持續(xù)提升高速公路網(wǎng)通行效率”，其中一些政策以提升路網(wǎng)通行效率的為目標，比如分時段差異化收費中提及要“重點針對交通量波峰波谷明顯、承擔較多通勤功能的高速公路路段，在不同時段執(zhí)行差異化的收費標準，引導(dǎo)客、貨運車輛錯峰出行，緩解高峰時段交通擁堵，均衡路網(wǎng)時空分布，提升路網(wǎng)通暢水平”等。
改革的關(guān)鍵
高速公路是收費公路的主體，至2020年，收費公路中83.5%為高速公路。無論是“打折降價”抑或“動態(tài)調(diào)整”所涉及的一個關(guān)鍵問題在于：收費公路的收費標準到底該如何制定？
收費公路分為“政府還貸公路”和“經(jīng)營性收費公路”，現(xiàn)行收費公路收費標準和定價流程見于2004年制定的《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》），《條例》第十五、十六條規(guī)定，前者由省、自治區(qū)、直轄市人民政府交通主管部門會同同級價格主管部門、財政部門審核后，報本級人民政府審查批準，后者則減省了“財政部門審核”一項；兩者均需要進行聽證。
盡管收費公路定價并不在中央政府定價目錄之中，但按照上述流程，在實踐中則類同與政府定價；在定價方式上，現(xiàn)行條例法規(guī)收費標準采用的是成本定價方法?！斑@里涉及一個問題，如果兩種高速路都需要政府定價，那是不是意味著政府也需要為經(jīng)營性高速路的債務(wù)進行兜底？”徐麗提出疑問。
在徐麗看來，現(xiàn)行收費標準本身以及標準調(diào)整機制都比較“僵化”，因此導(dǎo)致目前收費公路中出現(xiàn)一些問題。
一是方面是收費高速路的整體收益越來越差，由政府確定的收費標準在批準的收費期內(nèi)已經(jīng)很難覆蓋新建項目的投資建設(shè)和管理成本，配套政府定價的財政補助也很難達到預(yù)期，因而，成本上漲遠快于收費標準上漲，導(dǎo)致新建項目很難依靠自身實現(xiàn)財務(wù)平衡，民資不再進入，央企和省國企靠新項目與存量項目的交叉補貼以及其它產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營維持總體資金不斷鏈。一旦存量項目到期或融資成本提高，平衡很可能被打破，因而不斷想辦法延長即將到期的老項目的收費期也是迫不得已的選擇。
二是僵化的標準及調(diào)整機制造成系統(tǒng)資源的極大浪費。按照目前的收費標準審批程序，標準一旦確定，很難調(diào)整。因而出現(xiàn)價格對交通量的反向調(diào)節(jié)現(xiàn)象。
而在這種背景下，差異化收費改革的關(guān)鍵即在收費公路的定價改革。
2018年發(fā)布的《收費公路管理條例（修訂草案）》中對于車輛通行費的收費標準已經(jīng)作出部分調(diào)整，比如將債務(wù)規(guī)模、利率水平，合理回報等因素納入政府收費公路和經(jīng)營性公路收費標準制定的因素中。此外，上述草案還提出省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當建立收費公路收費標準動態(tài)評估調(diào)整機制，評估調(diào)整周期最長不得超過5年。
經(jīng)濟觀察報獲悉，上述草案已經(jīng)提交相關(guān)部門進行審批。2021年全國交通運輸工作會議中，推動上述草案的修訂出臺也是今年交通運輸部的工作重點之一。